落實二十屆三中全會精神：全面激發(fā)地方經濟活力 （二）

　　□ 楊成長 龔 芳 方思元

　　□ 黨的二十屆三中全會聚焦地方政府財力問題，在理順、增收、減負、化債等方面作出一系列改革部署，對于理順中央與地方關系、增加地方自主財力、優(yōu)化各級政府間事權和財權關系、提升地方政府債務可持續(xù)性具有重要意義

　　□ 地方政府要抓緊落實黨的二十屆三中全會精神，發(fā)揮改革主動性，積極理順省、市、區(qū)縣政府間財政關系，推動省以下財政事權和支出責任劃分改革落地

　　□ 健全的地方稅體系和自主可控的地方稅稅率是維持地方公共服務、提升地方經濟活力的重要基礎。地方政府要積極順應改革導向健全地方稅體系，提高消費稅征收能力；要結合地方實際加快明確地方稅附加稅征收辦法，落實稅收法定原則

　　□ 財政轉移支付制度是各級政府推動經濟治理的重要政策工具，對于解決區(qū)域財政不平衡問題、推動區(qū)域間基本公共服務均等化有著重要意義。地方政府要加快健全轉移支付管理體系，圍繞高質量發(fā)展需求加強轉移支付分配使用和績效管理

　　□ 地方政府要重視債務管理，加快推動形成權責統(tǒng)一的地方政府債務形成機制

　　□ 地方政府要積極探索實行地方宏觀資產負債表管理，切實推動地方宏觀經濟治理創(chuàng)新

　　地方政府是推動我國經濟發(fā)展和改革開放的核心力量。近年來，受房地產市場下行、歷史遺留問題等因素疊加影響，各級地方政府財政收支壓力顯著加大，地方財力問題成為困擾地方經濟發(fā)展的重要瓶頸。具體來看，受房地產市場下行影響，近年來地方政府土地出讓收入大幅下降，2023年國有土地使用權出讓收入降至5.8萬億元，較2021年高點下降33%，部分地區(qū)降幅甚至達70%至80%。土地出讓收入的銳減導致地方政府可支配財力顯著下降。

　　全面激發(fā)地方經濟活力是我國實現(xiàn)新一輪高質量發(fā)展的重要抓手，而重塑地方政府財力體系是促進地方經濟發(fā)展的關鍵。黨的二十屆三中全會聚焦地方政府財力問題，在理順、增收、減負、化債等方面作出一系列改革部署，對于理順中央與地方關系、增加地方自主財力、優(yōu)化各級政府間事權和財權關系、提升地方政府債務可持續(xù)性具有重要意義。地方政府要抓緊貫徹落實好黨的二十屆三中全會精神，全面深入推進省以下財稅體制改革，健全地方稅征管體系，提升轉移支付資金利用效率，完善債務管理制度，健全地方資產負債表編制和管理體系，以改革充實財力，以健全的財力提振地方經濟發(fā)展活力，鞏固我國經濟長期穩(wěn)定向好局面。

　　一、推動省以下支出責任劃分改革，健全財權事權平衡機制

　　黨的二十屆三中全會聚焦央地財政事權和支出責任劃分問題，相關改革舉措有助于全面優(yōu)化中央與地方政府之間事權和支出責任關系，建立權界清晰、分工合理、權責對等的中央和地方事權和支出責任管理機制

　　近年來，我國不斷推動央地財政事權和支出責任劃分改革，然而在實踐中仍然存在“中央決策、地方執(zhí)行”框架下，事權和支出責任下移的情況，同時我國中央及地方共同事權龐大，而共同事權對應支出責任的落實缺乏清晰的依據(jù)。黨的二十屆三中全會聚焦央地財政事權和支出責任劃分問題，在減輕地方政府事權和支出責任方面明確改革要求，全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，要“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”，并明確“中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權”。相關改革舉措有助于全面優(yōu)化中央與地方政府之間事權和支出責任關系，建立權界清晰、分工合理、權責對等的中央和地方事權和支出責任管理機制。

　　地方政府要抓緊落實黨的二十屆三中全會精神，發(fā)揮改革主動性，積極理順省、市、區(qū)縣政府間財政關系，推動省以下財政事權和支出責任劃分改革落地。2022年6月國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，其中明確提出要清晰界定省以下財政事權和支出責任。然而從實踐中來看，部分省以下的事權和支出責任劃分改革還停留在“以文件落實文件”的階段，尤其在具體支出責任劃分上普遍存在下移的情況。地方政府要在黨的二十屆三中全會改革導向下，結合本地區(qū)實際加快推進省以下各級財政事權劃分改革，根據(jù)受益范圍原則、信息復雜程度原則、激勵相容原則，合理劃分省、市、區(qū)縣三級財政事權和支出責任。

　　一是強化省級財政事權，推動省級事權和省級支出責任更好匹配。將維護全省統(tǒng)一市場、受益范圍覆蓋全省、外部性強、信息復雜程度低的基本公共服務劃為省級事權，根據(jù)近年來具體事權執(zhí)行情況制定清晰具體的省級事權清單。對于確需下沉至市、區(qū)縣級政府的事權，省級政府要足額安排資金，并通過行政部門垂直管理的下屬機構履行具體事權的執(zhí)行、機制保障和監(jiān)督等工作，推動省級事權和省級支出責任更好匹配。要規(guī)范并減少共同財政事權，明確省、市、縣三級事權劃分的爭議處理機制。

　　二是建立面向基層的事權和支出責任動態(tài)調整機制。一要將直接面向基層、地域信息強的基本公共服務確定為市、縣的財政事權，加快建立健全財政事權和支出責任劃分動態(tài)調整機制；二要聚焦近年來供需矛盾突出的公共服務領域，建立健全教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等領域的公共服務提供標準；三要根據(jù)上一年市、縣公共服務供給考核水平確定下一年支出責任比例，強化市、縣級政府事權與支出責任的匹配性和效率，提升地方政府公共服務供給水平。

　　二、健全地方稅體系，提升地方稅收征收和管理能力

　　《決定》著力破解地方稅體系建設難題， 一系列改革部署進一步健全地方稅體系，拓展地方收入來源，調動地方經濟活力，引導地方政府在推動高質量發(fā)展中發(fā)揮更加重要作用

　　健全的地方稅體系和自主可控的地方稅稅率是維持地方公共服務、提升地方經濟活力的重要基礎。《決定》著力破解地方稅體系建設難題，提出要“增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限”“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”“研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率”。這一系列改革部署進一步健全地方稅體系，拓展地方收入來源，調動地方經濟活力，引導地方政府在推動高質量發(fā)展中發(fā)揮更加重要作用。

　　地方政府要積極順應改革導向健全地方稅體系，提高消費稅征收能力。2019年國務院印發(fā)的《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》提出要穩(wěn)步推進健全地方稅體系改革，將部分條件成熟的中央稅種作為地方收入，其中明確提出要后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。然而受限于中央與地方收入劃分、區(qū)域間財力平衡、地方稅收征管能力等因素，相關改革推進較慢。《決定》提出“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，充分彰顯改革決心，地方政府要積極健全地方統(tǒng)計體系，提升征管能力，加快推進相關改革舉措落地。

　　一是消費稅征收環(huán)節(jié)的后移，需要地方統(tǒng)計制度和稅收征管制度從生產端向產業(yè)活動端轉移。地方政府要積極利用全國經濟普查成果推進統(tǒng)計制度方法改革，積極發(fā)揮地方主觀能動性，通過課題招標等方式集聚高校及科研機構智力資源探討改革具體路徑，推動法人單位和產業(yè)活動單位并重的統(tǒng)計改革，加快推進經營主體活動發(fā)生地統(tǒng)計。

　　二是要不斷健全地方稅收征管體系，開展統(tǒng)計質量管理專項行動。過去我國大部分地區(qū)在產業(yè)活動單位統(tǒng)計方面，普遍存在法人單位漏填產業(yè)活動單位、產業(yè)活動單位與法人單位重復報送、法人單位和產業(yè)活動單位數(shù)據(jù)不匹配等問題。統(tǒng)計的準確性問題會導致稅收征管環(huán)節(jié)面臨較大困難，為了給消費稅征收環(huán)節(jié)后移下的稅收征管打好基礎，確保稅款合理足額征收，一要以省級政府為核心推動各地方開展統(tǒng)計質量管理專項行動；二要落實到各區(qū)縣責任部門，加強稅收源頭數(shù)據(jù)的質量監(jiān)管；三要制定工作清單，通過電話調查或者上門調查的方式開展數(shù)據(jù)核查、走訪調研。

　　三是地方政府要更加重視轉變財政收入觀念，健全本地消費市場。要充分意識到隨著經濟發(fā)展方式從制造業(yè)向服務業(yè)、從投資向消費轉變，地方政府收入結構將隨之而變。從區(qū)域分配來看，消費稅征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售端，意味著消費較為活躍的東部地區(qū)的稅源將顯著高于中西部地區(qū)。因此，地方政府尤其是中西部地方政府要更加重視培育地方消費動能，健全消費基礎設施，促進服務業(yè)發(fā)展，轉變“重生產、輕消費”的傳統(tǒng)觀念。同時，要積極加強與中央相關職能部門的對接，爭取消費稅征收環(huán)節(jié)后移的品目試點落地。

　　地方政府要結合地方實際加快明確地方稅附加稅征收辦法，落實稅收法定原則。近年來，我國已在環(huán)境保護稅法、資源稅法、耕地占用稅法等地方稅立法中賦予省級地方政府確定具體適用稅率、稅收減免等管理權限。各地方政府要結合地方實際，充分考慮地區(qū)企業(yè)承受能力和消費市場情況，以優(yōu)化公共服務供給、加強基礎設施建設為導向，合理調整城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加等三大地方附加稅稅率，提升與公共服務水平的適應性。同時，各地方要落實“稅收法定”原則，加快出臺關于地方附加稅征收辦法的實施意見和配套實施細則，確定各地區(qū)地方附加稅具體適用稅率、計征方式和減征免征具體辦法。

　　三、加強轉移支付分配使用和績效管理，優(yōu)化調控能力

　　與中央對地方的轉移支付相比，省以下行政區(qū)的轉移支付管理仍存在諸多問題和不足，《決定》為地方政府進一步加強轉移支付工具使用明確改革方向

　　財政轉移支付制度是各級政府推動經濟治理的重要政策工具，對于解決區(qū)域財政不平衡問題、推動區(qū)域間基本公共服務均等化有著重要意義。然而，與中央對地方的轉移支付相比，省以下行政區(qū)的轉移支付管理仍存在諸多問題和不足，尤其在資金配置效率和使用效益方面缺乏系統(tǒng)完善的績效評價機制，同時對基本公共服務的響應不夠及時。《決定》提出，要“完善財政轉移支付體系”“建立促進高質量發(fā)展轉移支付激勵約束機制”，為地方政府進一步加強轉移支付工具使用明確改革方向。

　　地方政府要加快健全轉移支付管理體系，圍繞高質量發(fā)展需求加強轉移支付分配使用和績效管理。

　　一要根據(jù)地方區(qū)域差異、要素稟賦、經濟發(fā)展基礎加快研究制定具有地方鮮明特色的一般性轉移支付制度等配套法規(guī)，明確轉移支付預算編制、分配管理、退出機制和資金使用等領域的基本原則，通過法治化、公開化、透明化的轉移支付機制，減少外生因素干擾，穩(wěn)定市、縣級政府預期。

　　二要圍繞高質量發(fā)展需求在一般性轉移支付中嵌入更多的激勵約束機制。要以促進縣域經濟發(fā)展、保障新市民權益為核心，按照各級地方政府推動城鄉(xiāng)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、文化體育等基本公共服務均等化的努力程度給予轉移支付獎勵，激勵省以下各級政府加大對基本公共服務的支出力度。同時，對基本公共服務保障不到位、資金管理存在違法違規(guī)問題、存在“吃空餉”現(xiàn)象的地區(qū)，要扣減一般轉移支付數(shù)額，強化懲罰約束機制。

　　三要由省級財政部門健全共同事權轉移支付績效考核目標體系和工作體系。由于按照項目法分配資金，當前專項轉移支付的績效評價機制已逐步完善，但共同事權轉移支付仍缺乏有效的績效評價機制，難以監(jiān)測中央資金下達后的資金使用效益以及地方落地成效。要以省牽頭每年組織開展1至2次共同事權轉移支付績效考核，加強重點民生等共同事權項目的績效評價，建立績效評價通報制度，將績效評價結果作為完善財政政策、科學安排預算的重要依據(jù)；要完善共同事權項目運行監(jiān)控，在關注預算執(zhí)行進度的同時，對績效目標實現(xiàn)程度進行監(jiān)測、糾偏和控制，開展有關問題的追蹤整改活動，實現(xiàn)對轉移支付資金預算執(zhí)行情況和產出績效的實時監(jiān)控。

　　四、完善地方政府債務管理制度，化解地方債務風險

　　《決定》針對地方政府債務問題進行相關改革部署，有效統(tǒng)籌發(fā)展和安全，兼顧當前和長遠，為化解地方債務風險，健全地方經濟長期可持續(xù)發(fā)展提供制度保障

　　黨的十八大以來，黨中央高度重視地方政府債務管理工作，不斷健全地方政府債務管理制度。然而，由于缺乏權責統(tǒng)一的地方政府債務形成機制，部分地方政府債務負擔較重。《決定》針對地方政府債務問題，明確指出要“完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉型”“合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規(guī)模、比例”。相關改革部署有效統(tǒng)籌發(fā)展和安全，兼顧當前和長遠，為化解地方債務風險，健全地方經濟長期可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。

　　地方政府要重視債務管理，加快推動形成權責統(tǒng)一的地方政府債務形成機制。

　　一要積極落實黨的二十屆三中全會改革精神，加快建立全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系。要以省級政府為主導，推動建立省、市、區(qū)縣三級的全口徑地方政府債券信息共享系統(tǒng)，在納入各類顯性債務相關指標的基礎上，涵蓋隱性債務數(shù)量、規(guī)模、增速、償債能力、審計情況等定性及定量指標。省級政府要制定信息共享系統(tǒng)的建設標準、數(shù)據(jù)共享標準，完善地方財政、審計等各部門以及省、市、區(qū)縣三級政府的工作協(xié)調機制，通過行政管理機制垂直管理，提升省以下各級行政區(qū)全口徑地方政府債券信息共享系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準確性、完整性。在此基礎上，要形成各地區(qū)“紅橙黃綠”債務風險等級評價，動態(tài)監(jiān)測各地方政府的債務風險狀況，及時化解債務問題。

　　二要加強地方政府專項債券資金“借用管還”全流程管理。要推動省以下各級政府通過建立項目庫管理機制、項目聯(lián)審機制、資金監(jiān)管機制、風險評估機制等，對專項債券從項目儲備、需求申報、債券發(fā)行，到債券資金撥付使用、項目建設運營、資產管理以及債券清償?shù)雀麟A段進行管理，明確具體工作及要求，強化預算及績效管理，確保專項債按期償還。

　　三要加快推動地方融資平臺改革轉型。要持續(xù)剝離城投平臺政府融資功能，促進融資平臺優(yōu)化公司治理結構、強化內部管理、完善人才激勵機制，成為不依賴政府信用、財務自主可持續(xù)的市場化企業(yè)；要重點持續(xù)推動城投平臺業(yè)務模式轉型，尤其聚焦現(xiàn)代化產業(yè)體系建設方向，鼓勵城投平臺向數(shù)字經濟與實體經濟融合領域、社會服務業(yè)領域轉型；要強化融資資金使用績效管理，保證成本與收益匹配、現(xiàn)金流與債務期限匹配。

　　四要抓住中央集中置換地方政府存量隱性債務的契機，加快化解地方存量債務和消化政府拖欠賬款。為有效化解地方債務潛在風險，近兩年中央財政持續(xù)加大對地方化債的支持。2024年以來，財政部已安排1.2萬億元債務限額支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠的企業(yè)賬款，并表示擬一次性增加較大規(guī)模債務限額置換地方政府存量隱性債務。對于債務壓力相對較小的東部沿海省份，要加快實現(xiàn)存量隱性債務清零；對于債務壓力相對較大的中西部省份，要抓住中央加大地方化債支持的政策契機，爭取更多的新增專項債限額。

　　五、推進地方宏觀資產負債表編制工作，優(yōu)化經濟治理方式

　　《決定》提出，要“探索實行國家宏觀資產負債表管理”，進一步明確了宏觀資產負債表的分析和管理功能，為地方政府的經濟治理創(chuàng)新提供新方式和新工具

　　國家資產負債表是綜合反映一個國家資產、負債總量及結構的核算表，也是分析經濟、識別和防范風險、穩(wěn)定金融的重要方法。與國內生產總值等流量分析方法不同，國家資產負債表提供了從存量角度、資產與負債對應角度分析宏觀經濟的新視角。2013年召開的黨的十八屆三中全會提出編制全國和地方資產負債表這一重要改革任務，2017年國務院辦公廳印發(fā)《全國和地方資產負債表編制工作方案》，但在實踐中，當前資產負債表編制的時效性還難以滿足中短期宏觀經濟管理需要。《決定》提出，要“探索實行國家宏觀資產負債表管理”，進一步明確了宏觀資產負債表的分析和管理功能，為地方政府的經濟治理創(chuàng)新提供新方式和新工具。

　　地方政府要積極探索實行地方宏觀資產負債表管理，切實推動地方宏觀經濟治理創(chuàng)新。

　　一要推動完善地方宏觀資產負債表編制工作，制定進一步優(yōu)化資產負債表編制的工作方案。要以省級行政區(qū)統(tǒng)計部門為核心，整合地區(qū)科研院所資源和高校資源，加強對地方宏觀資產負債表的理論研究，并與研究機構共同建立工作推進機制，梳理資產負債核算基礎資料來源，為各地統(tǒng)計落地提供具有可行性和可操作性的指引，確保數(shù)據(jù)采集與分析的全面性和完整性。

　　二要建立系統(tǒng)全面的地方宏觀資產負債統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。要推動省以下各級行政區(qū)統(tǒng)計部門圍繞職能劃分、資產范圍分類、資產負債核算方法等內容開展調研，采集資產負債核算所需基礎數(shù)據(jù)，做好上下級數(shù)據(jù)的共享和整合工作。各地政府要結合當?shù)貙嶋H情況，將基礎資料較為完整、核算方法較為成熟、數(shù)據(jù)可得性、易得性、連續(xù)性較高的領域作為先行先試對象，注重數(shù)據(jù)時效性，積累數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計經驗，然后再逐步推廣至其他領域。

　　三要加強對地方資產負債表的研究和運用。轉變過去僅從增量視角解決經濟問題的慣性思路，將增量分析和存量分析、資產分析和負債分析、供給分析和需求分析有機結合，提高宏觀經濟政策時效性和全局性。例如，在消費領域，地方政府要減少對消費券的依賴，更加重視從降低負債壓力、穩(wěn)定資產價值等居民資產負債表角度提升居民財富效應，修復居民消費信心；在投資領域，要用好和盤活好地方存量基礎設施存量資產，依據(jù)基礎設施建設運營成本、市場供求競爭關系、旅客承受能力等，制定靈活折價、有升有降、差異化的基礎設施定價機制，提升基礎設施投資回報；在債務領域，要摸清家底，通過地方宏觀資產負債表評估各部門資產負債狀況，分析償債能力，監(jiān)測預警地方經濟運行，強化對各地資金、資產、資源的優(yōu)化配置。

　　（楊成長系全國政協(xié)委員、申萬宏源證券研究所首席經濟學家；龔芳系申萬宏源證券研究所政策研究室主任、首席研究員；方思元系申萬宏源證券研究所高級研究員）